内容提要：我国现行行政法律为行政诉讼和解制度的建立预留了制度空间，使得行政诉讼的和解成为了可能和现实。社会的和谐稳定，不能靠欺哄压制上访来实现，必须全面客观科学地看待和处理官民不和谐问题，积极探索处理官民不和谐的长效机制和工作方法。如何通过参与和促成行政和解，为社会主义和谐社会的建设发挥自己的专业作用。在一些行政案件中倡导和促成行政和解，积极参与行政诉讼和解，从而实现行政法的根本目的，达到良好社会效果。我国《行政诉讼法》明文规定了"行政诉讼不适用调解"原则,并且对行政机关与相对人的和解也未作规定,然而实践中和解普遍存在。文章尝试在这一背景下,从行政诉讼和解概念入手,对行政和解制度进行探讨

    关键词：行政诉讼 行政和解 社会和谐 稳定

    一、 行政和解的可能性

    （1）、“合意和解”可分为“诉讼中的合意和解”和“诉讼外的合意和解”。“诉讼中的合意和解”有解决纠纷和终结诉讼程序的双重功能。“诉讼外的合意和解”因争议还没有进入诉讼程序而只有解决争议没有终结诉讼程序的功能。我们探讨的诉讼中的“合意和解”是指争议双方当事人在没有任何外来压力的干扰下，在自愿的基础上，共同平等协商，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

    （2）、行政诉讼法虽然规定人民法院审理行政案件不适用调解，但并未禁止当事人双方达成和解。行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，原被告双方为实现行政目的、终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。[1]行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，争议各方(原告、被告、第三人)就诉讼标的的一部分或全部相互妥协和让步而达成一致，并经法院审查确认后终结行政诉讼的程序或活动，其实质是消除争议、终结诉讼的合意。行政诉讼不论是否建立诉讼和解、协调抑或调解制度，最终都必是促使当事人“合意和解”而终结诉讼程序。行政诉讼当事人之间“合意和解”可能性的存在是行政诉讼引入诉讼和解、协调抑或调解制度的基础。

    （3）、《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”那么，在行政诉讼中，双方当事人之间的争议是否能够和解，《行政诉讼法》没有禁止性规定。而在诸多的行政诉讼实践中，为妥善化解行政争议，正确处理行政诉讼中当事人之间因和解而申请撤诉的行政为，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，促进（维护）社会的和谐稳定，最高人民法院适用时出台了《关于处理行政诉讼撤诉案件若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）。我国《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”上述两项规定以行政诉讼法为依据，进一步规范了行政诉讼中当事人因和解而申请撤诉的行为，具有可操作性。这就为我国《行政诉讼法》为行政诉讼和解制度的建立预留了制度空间，并且正在通过相应法律法规、规章的形式不断进行完善。

    二、适用行政和解的案件的一些类型

    （1）、不履行法定职责的行政行为的案件。不履行法定职责又称不作为，即负有法定职责的行政主体在符合法定条件时，应当履行而不履行或不积极履行法定职权，导致行政相对人的合法权益受到侵犯的情形。行政机关负有法定职责而不履行或拖延履行的，是一种违法失职行为，会导致公民、法人、和其他组织及国家利益受到损失。人民法院应当判决责令其履行职责，并应根据不同的情况在判决中对被告履行职责的期限做出规定。现实生活中，行政机关不履行法定职责的情况并不少见，近两年我院受理公民、法人或其它组织诉行政机关不履行法定职责即行政不作为的案件略有增加。所以在该类行政案件中,法院可以组织双方和解，促使行政机关履行法定职责。如果行政机关履行其职责,就满足了原告的诉讼请求 ,继续审理案件也就没有意义了，避免造成司法资源的浪费。并也督促行政机关履行法定职责 。

    附实践案例一：

    居民吕某依法于2008年购买，在吕某前往房屋产权登记机关办理房屋所有权证是，登记机关以手续有欠缺为由迟迟不予办理房屋产权登记。吕某于是将该房屋产权登记机关告上法庭。法庭审理过程中，吕某的代理人以相关法律规定和吕某虽有特殊情况但并不构成实质缺陷为由详细论证了房屋产权登记机关应该给予办理产权登记的情况。在法庭的主持之下，原被告达成和解，规定被告应当为原告吕某办理标的房屋的产权登记，并由被告限时尽快办理，原告撤诉。此案以行政和解的方式结案。

    此例说明：此类案件中，原告方的最终目的不一定是要胜诉,而是希望通过行政机关履行职责获益。所以在该类行政案件中,和解达成，促使行政机关履行法定职责的目的达到。如果行政机关履行其职责,就满足了原告的诉讼请求 ,案件就此了结，也就避免了司法资源的浪费。

    （2）、因土地征收、征用或出让、房屋拆迁、资源环境等行政争议或群体性的可能影响公共利益或社会稳定的案件。

    行政主体在行使行政权影响行政相对人的合法权益时，行政主体应始终确保行政相对人受损权益的及时恢复和补救。行政法所追求的价值之一就是促进行政效率的提高，而行政效率除了讲求时间、数量等量上的效率外，还应包括质的效率，亦即取得较好的社会效益，它要求得到行政相对人的心悦诚服并积极地予以协助。行政和解是这种追求的良好实现渠道。此类案件是我国当前快速发展期和社会转型期的重要法律事件。土地征收、征用或出让、房屋拆迁、资源环境等类行政案件如处置的不好，极有可能会发展为影响社会稳定，乃至于和谐社会的构建。此类案件的主要（矛盾）点往往在于群体性、极端性。而抓住主要矛盾，努力促成此类案件的行政和解，往往会收到良好的社会效果。

    附实践案例二：

    哈尔滨在拆迁征地纠纷中，都遇到了这样、那样的群体性甚至极端性的涉及环境的行政争议。不同时间在不同地段还发生的持续的社会矛盾。如某些房屋建设过程中就遇到了持续的争议甚至矛盾冲突，就是在建成后也还有矛盾以及不和谐现象问题的经常发生。

    由此可见：通过行政和解的方式缓和矛盾、化解矛盾，特别是案结事了的实现即任重道远又是有效的手段。而一味强调行政法的一般理念，排斥行政诉讼中的调解、和解，并非发展过程中的保持稳定的良方妙药。

    三、行政和解中应该注意到的几个问题

    （1）、诉讼和解在行政诉讼中的地位

    行政诉讼属于公法诉讼，行政审判的主要任务仍在于依法审查判断行政行为的合法性，行政机关能够处分的权力毕竟有限，即便是处分那些能够处分的权力，也必须在合法的限度内。要彻底解决当事人之间的冲突不但要理顺双方法律上的权利义务关系，更重要的是，在这个过程中要给双方充分的机会进行磋商，互谅互让，从而在纠纷可能涉及的问题上均达成一致的前提下，形成双方都满意并从情感上都能接受的纠纷解决方案，实现当事人间冲突的彻底解决。[2] 从行政法制理念来看，没有法律规范的和解，极容易侵犯弱势一方原告的合法权益，也无法避免被告为了交涉而无视行政职权和公共利益。所以和解这种解决纠纷机制永远只能占居次要和辅助性的地位，这就是和解与行政诉讼的结合点。诉讼和解在行政诉讼中的辅助性地位确实不宜夸大。

    （2）、法官在和解的地位与作用

    和解发生在诉讼程序中时，虽然强调当事人是自愿的，不可能脱离司法权的作用，因此“法官的地位与作用” 在诉讼和解制度中是一个非常重要的内容。行政诉讼中当事人和解最大的阻碍是存在双方实力上的不平衡。既要保障当事人合意的纯度，又要使和解因法官的积极作用而获得成功，其关键的问题就是要在这二者之间寻求一个恰当的平衡点，即一方面想通过合意解决纠纷，另一方面又要求权威介入纠纷以获得正确妥当的解决。但是值得注意并确定的是当事人始终是合意的决定者，而法官在诉讼中和解的地位是公正、中立和消极的，只能在充分尊重当事人合意和处分权的前提下为此提供条件和保障而发挥能动作用。

    （3）、诉讼中处理好调解、协调和裁判的关系

    行政诉讼法规定不能适用调解，但没禁止协调。近年来，相当一部分当事人上访的原因是法院对案子久拖不结，原因多在于有些法官对案子久调不结，个别地方法院领导怕得罪行政机关，一味无原则的协调，使得有些案子在协调中严重损害了当事人的利益，从而矛盾激化。所以协调必须坚持自愿原则，坚持合法原则，当调则调，当判则判，增强解决纠纷的透明度。在防止协调前可能出现的弊端的前提下再强化调解。

    （4）、案外协调工作与坚持司法原则的关系

    很多国家学习东方经验推行调解，但也有自己的理念，比如在纠纷进入法院诉讼前，采用多途径、多方面、多渠道进行调解。案件如果调解不成，进入审判程序就不再调解了，依法裁判。为了保持审理法官的独立性和中立性，诉讼前案外调解的法官不得作为审理法官，诉讼前的调解方案也不得让审理法官知道。这样做的好处就是既强调了案外协调，促使矛盾降低到最小，又坚持司法原则性。当然我们不一定完全借鉴此种做法，但是不管是案外还是案中，协调调解工作一定要坚持司法原则性，从而彰显法律的原则性，而不是一味的无原则的协调。

    （5）、关于终止和解、恢复审理的条件

    《规定》第7条中对关于终止和解、恢复审理的条件作了明确规定：“申请撤诉不符合法定条件，或者被告改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。”而申请撤诉不符合法定条件，是指当事人的申请不符合《规定》第2条规定的法院裁定准许撤诉的四个条件，即申请撤诉是当事人真实意思表示；被告改变被诉具体行政行为，不超越职权，不违反法律、法规的禁止性规定，不损害公共利益和他人合法权益；被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；第三人无异议。应当注意，以上四个条件中的任何一个条件都是认定“撤诉是否合法”的标准，不需要同时具备。被告改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉，主要有两种情况，一是被告改变了被诉具体行政行为后，原告不同意，和解未能达成。二是被告改变了被诉具体行政行为后，原告表示同意。

    实践中有几种情形是《规定》里未涉及到的问题，存在其他应当恢复审理并及时作出判决的情形，而这些都是《规定》的未尽事宜：比如在法院审查原告撤诉过程中，当事人认为和解协议违法或无效，应当有权在法律规定的时间内请求法院对和解协议进行审查，确实存在违法或无效的，法院应当作出裁定予以确认，并回复对原来被诉行政行为案件的审理；再有，如果当事人要求和解，但已经协商了很长一段时间，仍未有结果，当事人还一再表示只想通过和解解决纠纷。这种情况下，如果设定一个和解期会不会就能有更多机会解决问题呢；还有一种情况，当事人虽然达成了和解协议，但在人民法院判决或者裁定前当事人反悔的。笔者认为上面所列举的情形，应当属于法院“终止和解，恢复审理”的条件，属于需要终止和解、恢复审理的情形，《规定》第7条并不是针对终止和解、恢复审理条件作出的唯一规定，而至于这些“终止和解、恢复审理”的条件所附带的时间、期限等问题，在法律没有特别规定的情况下，可以留给法官一个根据审判实践和个案的特点解决个案程序问题的自由裁量权。而凡是恢复审理的案件，当事人此前为达成和解作出的让步和承认的事实不能作为审判的依据，这是需要注意的一点。

    四、行政和解促进社会和谐稳定的意义

    （1）、迅速解决纠纷，降低诉讼成本，节约司法资源。行政审判对于当事人和法院来说都是耗时耗力，稍有不慎，容易引起上访、申诉等，不仅浪费各种资源而且使得官民关系紧张；通过协调和解来解决行政争议，不仅能够使双方当事人均得到满意，真正做到案结事了而且对当事人和法院来说，都可以节省大量的时间和精力。行政和解对于维护当事人合法权益、促进社会公平正义、提高审判机关威信、提高司法机关工作效率，乃至于促进社会和谐稳定，推进社会主义和谐社会建设，都具有重大意义。

    （2）、提高行政机关的公信力，有利于行政机关自查不足。有效缓解对抗，力争使法律效果和社会效果得到统一的效果。法院通过协调工作，在保障司法独立的前提下，更好的行使对行政权的司法监督。 在被告作出的具体行政行为有瑕疵的情况下，行政和解可以使行政机关意识到自己的不足并加以改进，行政机关通过改变不合理的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法利益得到保障，能够消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任，改善行政机关的强势形象。同时由于和解过程中行政相对人的积极参与，他们能够在中立方法院的指导下了解相关的法律制度，有助于息诉罢访，有利于社会的稳定，有利于我们和谐社会的建设。

    参考文献：

    [1]参见颜宏辉，曹贤信：《论如何构建我国行政诉讼和解制度》，载于《吉林公安高等专科学校学报》2006年第5期

    [2]柴发帮：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版，第18页。